欧盟应对于灾黎危急的决策机理剖析找青岛工作招聘信息

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2019-06-15 18:06
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欧盟具有的“超国家”实体和“国家间”组织的双重特性,决定了欧盟灾黎政策隐含着结构性的内在摩擦,这些摩擦...

今后欧盟内部围绕灾黎政策孕育发生的分歧与裂痕仍会继续加深。图为当地时间2018年8月15日,马耳他瓦莱塔港,载有141名灾黎的人道主义救援船只“水瓶号”到达。8月14日,在欧洲各国达成一项分担寻求包庇者协议后,马耳他政府准许该船停靠其港口,并同意船上灾黎上岸。视觉中国 材料图
肇始于2008年的全球金融危急急剧转变了欧盟的内外环境,使其遭遇多重危急,灾黎危急是其中之一。
一方面,灾黎危急是欧盟周边战略环境剧变的产物,2010至2011年以来,中东北非地缘政治格局的碎片化直接激发了灾黎危急(国际移民组织[IOM]数据显示,2018年第一季
度从中东北非横跨地中海,经由希腊、意大利和西班牙三国进入欧洲的灾黎数,占这一时期
进入欧洲的所有灾黎总数的98.2%)。另一方面,灾黎危急与欧盟同时遇到的英国脱欧和恐怖袭击等其他危急密切相关,导致欧洲内部摩擦丛生,可谓“牵一发而动全身”。其实灾黎问题由来已久,欧盟灾黎政策自身源流繁杂,内容浩繁,难以尽述,而2011年以来逐渐恶化的灾黎危急,能够集中反响出欧盟灾黎政策的决策机理的诸多结构特征。
因此,本文聚焦于2011年初以来欧盟为应对于灾黎危急而开展的决策活动,察看其决策进程、体系结构和运作特点,意在为厘清欧盟灾黎政策的决策机理提供一幅较为系统的学术图景。(本文所谈到的政策,指欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会以正式文件的形式记录下来的应对于灾黎危急的包孕评估、筹划、目标、方针、手段等内容的成体系的计划与规则。——作者注)
一、欧盟应对于灾黎危急的决策进程
要剖析欧盟应对于灾黎危急的决策过程,就需要将中东北非的政局演变、灾黎数量的变更、欧盟应对于灾黎危急的决策内容和欧盟响应的外交活动结合起来加以调查。笔者认为,灾黎危急的发展和欧盟应对于这一危急的决策进程,可分为三个阶段,如表1所示。

表1:欧盟关于灾黎问题的决策进程。源头:作者克己
(一)危急酝酿与发展阶段的决策
第一阶段始于2011年初“阿拉伯之春”的全面暴发,止于2014年3月叙利亚内战的大幅度升级。突尼斯、埃及、利比亚三国涌现急剧的动荡,政权更迭,社会掉序,同时叙利亚的激烈抵触演变为内战。
此时,灾黎渡过地中海流入欧洲的数量虽然在连续增加,但幅度不大,速率不快,因而欧盟对于长期以来用于处理与中东北非关系的两项主要政策架构,即“欧洲睦邻政策”(European Neighborhood Policy, ENP)和“地中海联盟”(Union of Mediterranean, UfM)架构,进行了细微调剂,并确立了新的原则,即“(中东北非地区)更多的转变换取(来自欧盟的)更多的报答”(More for More Principle),试图向中东北非单向输出欧盟的经济模式、政治制度和价值观。这评释,欧盟决策层在此阶段仍存在盲目乐观心态,并未意识到在中东乱局的推动下,新的危急已涌现在地平线上,将直接危害到欧盟本身的内部秩序。
(二)危急集中暴发阶段的决策
第二阶段从2014年4月叙利亚内战大幅度升级开始,延续至2016年3月,即欧盟与土耳其达成协议之时。2014年4月至6月,黎巴嫩、以色列卷入叙利亚内战,伊拉克涌现决裂和动荡,极端组织“伊斯兰国”崛起,致使地缘形势急剧碎片化。流入欧洲的灾黎数量开始剧增。
联合国灾黎署(UNHCR)的实测数据显示,2014年4月,穿梭地中海流入欧洲的灾黎数量与3月比拟突然增加了1.3倍,突破万人的关口,达到一万七千多人,此后迅速上升,直到2014岁尾,平均每个月有两万多人抵达欧洲,这还不包括联合国灾黎署未能予以登记的偷渡人数。因此,从2014年4月开始,欧洲灾黎危急进入了集中暴发和急剧恶化的阶段。
由于欧洲议会和欧盟委员会的换届和权力交接,欧盟决策层直至2014岁尾仍未意识到灾黎危急已经到来。2015年3月从地中海进入欧洲的灾黎数为1.1万人,10月则为22.2万人,7个月内增加了18.8倍。响应的海难事故也突然增多。2015年4月15日之后的五天里,地中海里持续涌现三起灾黎沉船殒命事件,经媒体曝光,惊动了欧盟决策层。此时欧盟决策层才开始当真思考和应对于灾黎危急。
2015年5月,欧盟委员会提出了“欧洲移民议程”,这是欧盟为应对于灾黎危急而提出的第一项系统的总体政策架构。2015年3月至11月,欧盟委员会对于“欧洲睦邻政策”架构作出了重大改动,同时还提出了建立“欧洲共同避难体系”、“共同外部边界控制体系”和“欧洲边陲与海岸警卫局”的目标。2015年4月和11月,欧盟理事会还两次召集紧急会议,商议灾黎危急的对于策。
(三)危急逐渐趋缓阶段的决策
从2016年3月下旬欧盟与土耳其达成灾黎问题协议至今,是灾黎危急的第三阶段。欧洲内部的社会生态受到灾黎危急的强烈冲击,欧盟内外结合,在多规模同时制定和推进多项决策以处理灾黎问题。
由于土耳其是灾黎进入欧洲前的重要中转国,2016年3月欧盟与土耳其达成协议,向其提供至少30亿欧元的资金支持,土耳其因而许可帮助管控灾黎。2016年10月,欧盟又正式建立“欧洲边陲与海岸警卫局”(Frontex),在北约辅佐下对于欧盟南部的边界和地中海区域加紧开展巡逻和警戒行动。2017年初至9月,欧盟对于其避难政策架构、申根区内部边界管制体系和边陲与海岸巡逻控制体系陆续进行了修补与完善。2018年2月,欧盟理事会又决定追加37亿欧元资金用于处理灾黎问题。2018年6月29日,在经历内部激烈争议之后,欧盟理事会决定实施一揽子综合计划,包括提供巨额财政支持、强化内部社会治理、推进外部边界管控、发展与中东和非洲在灾黎问题上的合作架构等。
在多项政策的综合感召下,2016年3月以后进入欧洲的灾黎逐渐减少,没有再涌现2015年夏秋之交那样的数量高峰。
(四)危急演进和欧盟应对于的节奏
根据联合国灾黎署和“国际移民组织”的各地逐月实测数据,将2014年初以来跨越地中海进入欧洲的灾黎人数加以汇总,就形成了图1。图1显示,由于地中海气候的影响,灾黎迁徙数量在每年的夏秋之交会形成高峰。在危急集中暴发的阶段,2015年高峰数量(2015年10月实测数)是2014年高峰数量(2014年9月实测数)的6.5倍,可见灾黎危急的升级速率之快。2016年3月欧盟与土耳其达成协议后,涌入欧洲的灾黎数量减少,危急得到必然水平的缓解,但2016年和2017年跨越地中海进入欧洲的灾黎数量的高峰并不低于2014年的程度,评释灾黎危急并未得到彻底解决。

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